El rol de la universidad en la creación de servicios públicos interculturales

Escrito el December 15th, 2022 por Harold Farfán Reto

Han pasado 15 años de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas (2007). Durante este tiempo, e incluso desde antes, el Estado peruano ha venido adoptando diferentes medidas para asegurar el ejercicio de los derechos de la población indígena. En este camino se ha tenido avances y retrocesos, y se han enfrentado diversos intereses tanto económicos como políticos. Una de las iniciativas más necesarias y ambiciosas de implementar es la creación de servicios públicos interculturales, para lo cual se necesita la participación de toda la sociedad, incluidas, en mi opinión, las universidades.

Los servicios públicos en la Declaración de los Pueblos Indígenas

Entre sus principales propuestas, la Declaración sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas menciona la necesidad de crear servicios públicos interculturales. Por ejemplo, el artículo 13 establece de forma general que tanto el idioma como las tradiciones y filosofía de los pueblos indígenas deben ser incorporados en los servicios brindados por el Estado:

Artículo 13

Los pueblos indígenas tienen derecho a fortalecer, fomentar y transmitir a sus generaciones futuras sus historias, idiomas, tradiciones, filosofías, escritura y literatura; y a dar nombre a sus comunidades, lugares y personas.

El Estado implementará medidas eficaces que garanticen este derecho; es decir que […] también deberá asegurar que los pueblos indígenas entiendan y se hagan entender en temas políticos, jurídicos y administrativos, y en caso de ser necesario facilitará intérpretes u otros medios.

Por otra parte, el artículo 24 establece que este enfoque también debe ser adoptado por las políticas públicas dedicadas a la salud.

Artículo 24 Los pueblos indígenas […] tienen derecho de acceso sin discriminación a todos los servicios sociales y de salud […]. El Estado tomará las medidas necesarias para lograr progresivamente que este derecho se cumpla.

Asimismo, el artículo 40 hace explícita la necesidad de incorporar el enfoque intercultural también en la administración de justicia:

Artículo 40

Los pueblos indígenas tienen derecho al acceso a procedimientos justos y equitativos, decisiones rápidas y remedios efectivos, cuando existe un conflicto o disputa con el Estado y otras partes. En esas decisiones hay que considerar las costumbres, tradiciones, normas y leyes de los pueblos indígenas interesados y las normas internacionales de derechos humanos.

Como se ve, esta Declaración enfatiza el rol de los Estados en el ejercicio de los derechos de la población indígena, el cual se materializa en las políticas para el reconocimiento de estos. El caso peruano, entre los casos más representativos, se encuentra el reconocimiento del derecho a la consulta previa y a la educación con pertinencia cultural, y, de manera un poco más reciente, la adopción del enfoque intercultural en los servicios públicos.

Esto es importante, pues la finalidad principal de los servicios públicos es garantizar y promover los derechos de la población (en el caso de esta ponencia, de la población indígena), ya sea el derecho a la salud (mediante servicios como hospitales o campañas de vacunación), el derecho a la identidad (mediante, por ejemplo, los servicios de identificación), entre otros. Por ello, es de vital importancia que estos lleguen de manera equitativa y con calidad a todos los ciudadanos del país.

Si tenemos en cuenta, además, que una gran parte de la población peruana se identifica como indígena (5 985 551 personas, equivalente al 26% de la población, según el último censo) y que hay una gran brecha en el acceso de servicios públicos en la población indígena, la incorporación del enfoque intercultural en el país se convierte en una necesidad indispensable y urgente para poder asegurar los derechos de esta parte de la población peruana, y para el desarrollo de la nación en su conjunto en todos sus aspectos. Para lograr esto, es necesario contar con servicios públicos interculturales, también llamados servicios con pertinencia cultural.

Servicios públicos interculturales

La Guía para la aplicación del enfoque intercultural en la gestión de servicios públicos del Ministerio de Cultura los define como aquellos que incorporan el enfoque intercultural en su gestión y prestación. Esto implica que todos los procesos del servicio brindado se adapten a las características geográficas, ambientales, socioeconómicas, lingüísticas y culturales (prácticas, valores y creencias) del ámbito de atención del servicio, y que se incorporen la cosmovisión y concepciones de desarrollo y bienestar de los diversos grupos de población que habitan en la localidad.

Sobre el primero de estos requisitos, debemos tomar en cuenta que, cuando nos referimos a la adaptación a las características culturales y lingüísticas del ámbito de atención, nos referimos a que los servicios brindados 1) estén libres de discriminación y brinden un trato igualitario a todas las personas, 2) que sean bilingües y brinden atención en lengua indígena y la lengua predominante en la zona, y 3) que incorporen con respeto los saberes tradicionales y la perspectiva cultural de la población de la zona. (Ministerio de Cultura, 2015).

Al igual que el enfoque de género o el de derechos humanos, el éxito del enfoque intercultural depende de su transversalización, para lo cual debe adecuarse la infraestructura, la normativa, los instrumentos de gestión (plan estratégico institucional, planes de desarrollo, planes operativos, presupuestos, entre otros.), las competencias comunicativas de las instituciones, documentación y sus recursos humanos, entre otros procesos de la institución.

Entre estos elementos, los recursos humanos merecen una especial atención, debido que son uno de los elementos más decisivos en la calidad del servicio brindado (son las personas las que atienden directamente al público, pero también las que toman las grandes decisiones de la institución) y son uno de los más complejos de modernizar, pues implica cambiar mentalidades, valoraciones, estereotipos y prejuicios. Como bien menciona el Ministerio de Cultura (2015), crear servidores públicos con competencias interculturales requiere el desarrollo de competencias distintas a las del enfoque tradicional del servicio público.

La Guía para la aplicación para la aplicación del enfoque intercultural establece que, para brindar servicios públicos con pertinencia cultural y libres de discriminación, la institución debe cumplir ciertos requisitos. Estos son:

  • el personal debe estar capacitado en el enfoque intercultural,

  • la institución debe promover el desarrollo de las competencias interculturales de los servidores que permitan brindar una atención pertinente culturalmente y de calidad,

  • la institución debe conocer la diversidad y competencias interculturales de los servidores de la entidad, y

  • debe incorporar a traductores, intérpretes y facilitadores interculturales para facilitar la prestación de servicios.

Formación de competencias interculturales

en este contexto de crecimiento y mejora de los servicios públicos, y de incorporación y del enfoque intercultural, cabe preguntarse cómo y dónde se adquieren estas competencias interculturales de las que hablamos. Por ejemplo, ¿dónde se forma un comunicador intercultural? ¿Cómo aprende un enfermero o una asistente fiscal a incorporar saberes culturales en sus servicios?

Hasta hace poco, los caminos para desarrollar estas competencias parecían reducirse principalmente a dos situaciones que se repetían constantemente:

  1. los servidores públicos interculturales son profesionales no indígenas que, tras una formación tradicional, se interesan en el desarrollo del enfoque intercultural en sus instituciones debido a que trabajan con población indígena.

  2. los servidores públicos interculturales son profesionales indígenas, quienes, tras una formación tradicional, deciden incorporar el enfoque intercultural en sus instituciones para mejorar las condiciones de sus pueblos y/o comunidades.

En ambos casos, parece existir un denominador común: hay una carencia de una formación universitaria de base que aborde el enfoque intercultural. Por ello, una vez formados como profesionales, el desarrollo de las competencias dependía de su voluntad o la de sus jefes para buscar una formación que no ofrecía su centro de estudios.

Para paliar esta situación y generar los recursos humanos necesarios para la implementación del enfoque intercultural, el Estado peruano ha venido adoptando diversas medidas para desarrollar y fortalecer las competencias interculturales. Entre estas, solo por mencionar algunas, se encuentran las siguientes:

Asimismo, el Ministerio de Cultura se encuentra brindando asistencia técnica a diversos sectores para implementar el enfoque intercultural en las instituciones públicas, entre otros proyectos dedicados a fortalecer y visibilizar este grupo de personas, como la certificación de competencias de servidores públicos bilingües o el Registro Nacional de Servidores Públicos Bilingües (Decreto Supremo N° 008-2022-MC). A todo esto, se suman las iniciativas privadas para el desarrollo de competencias interculturales, principalmente realizadas desde la academia, como diplomados y cursos de especialziación que ofrecen las universidades.

Estas valiosas iniciativas han tenido resultados positivos; sin embargo, considero que, de cara al futuro, el problema de fondo es otro: la falta de un componente intercultural en la formación profesional universitaria, cuyos egresados, al menos en parte, luego serán parte del servicio público.

¿Por qué ocurre esto? La universidad peruana, como muchas otras instituciones del país, es producto de nuestra historia y de las relaciones de poder existentes en la sociedad. Por ello, no sorprende que también haya sido, tradicionalmente, un espacio excluyente no solo de personas, sino también de culturas, saberes, valores y cosmovisiones. La universidad tradicional ha invisibilizado la necesidad de un enfoque intercultural en la formación profesional. Como resultado, nos encontramos con una producción constante de profesionales que se enfrentan al trabajo con una población con gran variedad cultural, sin contar necesariamente con los medios para saber interactuar con ella.

Esta carencia se vuelve más notoria si recordamos que el servicio público peruano se caracteriza especialmente por la inestabilidad y la constante renovación de trabajadores. Con mayor razón, entonces, la carencia en la formación universitaria no puede ser cubierta enteramente por las iniciativas mencionadas, puesto que la alta rotación de personal impide que estas competencias se conviertan en parte integral de la institución.

Frente a este panorama, resulta adecuado preguntarnos si el desarrollo de competencias interculturales debería ser parte de la formación profesional universitaria. Yo considero que sí, debido a tres razones que detallo a continuación.

1. Existe una obligación formal

En la Política Nacional de Educación Superior y Técnico Productiva (PNESTP), la cual forma parte del marco normativo que rige el funcionamiento de las universidades e institutos técnicos, se formula como problema público “Población con inadecuadas competencias para ejercer su profesión”, y se identifica como una de las causas el “débil proceso formativo integral de la ESTP”. Frente a esto, se propone como alternativa de solución “fortalecer el proceso formativo integral acorde a los contextos sociales, culturales y productivos del país”.

Para lograrlo, la PNESTP propone lo siguiente:

Lineamiento 1 (OP 2): Fortalecer la formación académica pertinente de los estudiantes de las instituciones educativas, acorde a las demandas sociales, culturales y productivas […]. ste lineamiento tiene por objetivo que las instituciones de la ESTP actualicen sus programas de estudios en respuesta a las necesidades sociales, culturales y productivas de su ámbito de acción. Además, promueve la inclusión de competencias específicas para la formación integral del estudiante, […] para el ejercicio de su profesión y contribuyendo, indirecta y directamente, a la transformación de su entorno, al desarrollo sostenible y competitividad del país. […] (PNESTP, 2020, 32)

Por otra parte, encontramos otra base normativa en el Proyecto Educativo Nacional al 2036, cuyo lineamiento W de la Orientación Estratégica 2 establece que se debe

promover que las instituciones de educación superior introduzcan en su quehacer programas de formación para sus docentes […]—incluye la valoración de la diversidad, la interculturalidad, entre otros—, de modo que estas instituciones cuenten con el saber […] que les permitan renovar sus formas de trabajo de cara a los desafíos vinculados a formar una ciudadanía responsable para el país y el mundo, capaces de operar en entornos complejos[…]” (Consejo Nacional de Educación, 2020, 99)

Como se observa, desde estos instrumentos normativos, existe una obligación de las instituciones de educación superior de brindar una formación para el desarrollo social y cultural del país. Debido a las ya mencionadas brechas sociales existentes en la población indígena, dichas competencias también deben abarcar las interculturales, especialmente en aquellas carreras relacionadas con el sector público. Sin embargo, a pesar de ello, la formación en competencias interculturales no está siendo vista aún como parte de la solución de los problemas públicos del país.

2. Aumenta la eficiencia del servicio brindado

La práctica nos demuestra que las competencias interculturales en el servicio público, y el enfoque intercultural en general, sirve como un factor que mejora la eficiencia en los servicios brindados por la entidad.

Uno de los mejores ejemplos lo encontramos en la intervención “Nacer bien en la Amazonía Indígena” de la Dirección Regional de Salud de Loreto, la cual, mediante la adopción de un enfoque intercultural en los servicios de salud materno neonatales, logró reducir en un solo año casi el 40% las muertes maternas en los establecimientos de salud de Indiana, Mazán y Nauta. Esto no hubiera sido posible sin la existencia de servidores públicos capacitados en el enfoque intercultural.

Así, se hace claro que la formación de competencias interculturales en la educación superior no solamente tiene base en los derechos de los pueblos indígenas y es una obligación normativa, sino que también tiene un efecto práctico, pues sirve para promover la eficiencia de los servicios brindados.

Esta eficiencia también es reconocida en el sector privado, donde también encontramos diversas iniciativas para incorporar competencias interculturales en la atención de sus servicios. Entre los casos más conocidos, encontramos la incorporación de lenguas indígenas por Telefónica del Perú (ahora Movistar) o Claro, lo cual ahora hasta se encuentra regulado por Osiptel. Así como estos, existen muchos casos más, al punto de que ahora también existen empresas dedicados a brindar servicios de capacitación en idioma quechua a otras empresas privadas. Como se ve, el enfoque intercultural, desde varios lados, se va incorporando, lenta pero inevitablemente, en el mercado laboral del país.

Mención aparte merecen otras carreras profesionales como los traductores e intérpretes que cumplen una labor especialmente importante para brindar servicios públicos interculturales como justicia, salud, comunicación, etc. Aquí podemos encontrar avances importantes como la creación de carreras profesionales de traducción de interpretación en lenguas indígenas. De hecho, un gran ejemplo es la reciente aprobación de la creación de la Escuela de Lenguas, Traducción e Interpretación de la UNMSM, la cual será la primera institución pública que forme profesionales en traducción en lenguas originarias. Creo que, además de la generación de nuevos recursos humanos, es importante también recordar que la creación de esta nueva oferta no sería posible sin la existencia de una demanda previa.

3. Mejora el desempeño de la institución en todos los niveles

En tercer lugar, la formación en competencias interculturales es importante a nivel profesional no solo para quienes brindan directamente el servicio, como doctoras o doctores, o enfermeros o enfermeras, o personal de atención al público, sino también para personal que realiza un trabajo alejado del usuario, como la toma decisiones de alto nivel o el planeamiento estratégico de la institución. Después de todo, el enfoque intercultural debe ser transversal y no puede ser implementado exitosamente sin que los altos mandos de la entidad también comprendan la necesidad de este enfoque.

En cuanto al personal administrativo, donde uno podría pensar que no son necesarias las competencias interculturales, estas servirán para sensibilizar a los trabajadores en torno su trabajo y la población a la que atienden indirectamente. Esto influye en la modificación de aquellos procesos administrativos que, hasta el momento, constituyen aún una barrera para brindar un servicio público intercultural. Por ejemplo, un caso interesante es la incorporación del componente intercultural en los proyectos de inversión pública o en instituciones donde tradicionalmente no se había incorporado previamente, como Indecopi.

Conclusiones

La inclusión de competencias interculturales en la educación superior no debe verse únicamente como un asunto de cultura o justicia (aunque también lo es), sino como una competencia necesaria para la mejorar el acceso, la eficiencia y calidad de los servicios que ese profesional brindará. Por ello, es indispensable que se convierta en parte integral de las competencias laborales que necesita todo egresado en el siglo XXI, tal como lo establece la norma peruana.

Los casos mencionados, tanto de iniciativas privadas como públicas, deben, con el tiempo, dejar de ser una excepción y convertirse en una norma. Lo normal para el trabajo profesional en un país intercultural debería ser tener una educación profesional intercultural. Esta responsabilidad recae principalmente en las instituciones donde se forman los profesionales: la universidad y los institutos de educación técnico-productiva.

Finalmente, es justo reconocer que, a pesar de que aún no existe un desarrollo articulado de competencias interculturales en las universidades, sí existe un gran interés en este. Por ejemplo, los programas de formación que ofrecen diversas instituciones vienen teniendo un gran éxito. También es positivo que, año tras año, cada vez más jóvenes de poblaciones indígenas acceden a la educación superior y, con el tiempo, aportarán una importante perspectiva a este trabajo y crearán valor público. Como vemos, el camino para que la universidad peruana se convierta en un espacio de formación de profesionales y servidores públicos interculturales se encuentra en construcción, aunque aún queda mucho por avanzar.

Este texto fue presentado originalmente en el I Coloquio de Ciencias Sociales e Interculturalidad “Desafíos actuales: 15 años de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, organizado por la Escuela de Posgrado de la UARM, el 9 de diciembre de 2022

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