Los bonos de la pandemia: ¿una política exitosa?
Escrito el November 17th, 2020 por Harold Farfán Reto
En el marco de la emergencia sanitaria de este año, el Gobierno ha decretado la entrega de bonos económicos a los sectores declarados como más vulnerables. Esta política responde, por un lado, a la necesidad de atenuar lo más posible la contracción de la economía, que ha sido un resultado inevitable de la pérdida de 2.3 millones de puestos de empleo y la consiguiente pérdida de capacidad adquisitiva, y, por otro lado, también tuvo como finalidad brindar soporte tanto a las familias que perdieron sus ingresos económicos por la pandemia como a la población en general.
Los objetivos de esta política fueron dos. Por una parte, se intentó rescatar el flujo de la cadena de pagos y la estabilidad del sistema financiero, especialmente en nuestra capital, pues Lima constituye aproximadamente el 70% de toda la economía nacional, y los servicios constituyen entre 70% y 80% de la economía limeña. Por otra parte, se trató de asegurar la viabilidad del distanciamiento social obligatorio. Si bien realizar la entrega de bonos fue necesario en el contexto actual, esta se debe evaluar seriamente, pues ha sido la política pública más importante de este año y, según avanza la pandemia en el país, su continuación parece inevitable. Este análisis también puede servir para arrojar luces sobre otros programas ya implementados en el marco de la contracción económica que seguirá afectando al país durante los próximos meses. Finalmente, puede servir también como un modelo de evaluación para otros programas sociales, como Pensión 65 o Juntos, que seguirán entregándose como se hacía antes de la pandemia.
Los instrumentos con los que se planificó lograr los objetivos de esta política son los cinco bonos anunciados por el Gobierno hasta el momento: Bono ‘Yo me quedo en casa’, ‘Bono Independiente’, ‘Bono Rural’, y el ‘Bono Familiar Universal’ 1 y 2. En cuanto a los principales actores involucrados en la política, el Gobierno implementó la entrega de bonos, principalmente, a través del MIDIS y del MTEP. Además, también debe evaluarse el papel que cumplió el sistema financiero (tanto la banca pública como la privada), los medios de comunicación encargados de informar sobre esta política, y la población beneficiada.
En cuanto a su implementación, se debe analizar en primer lugar, cómo fue la participación del Estado. Una de las principales críticas que se le puede hacer es no haber centralizado esta labor, sino más bien haberla distribuido entre dos instituciones: el MIDIS y el MTEP. Incluso, uno de los bonos (el Bono Familiar Universal) fue encargado a ambas instituciones a la vez. Una consecuencia importante de ello es que la elaboración de los padrones y la entrega del bono a los ciudadanos demoró mucho más de lo planeado, pues cada institución recurrió a diferentes bases de datos para elaborar los padrones de hogares beneficiados. Vale decir que, aunque se podría plantear esto como una característica de los bonos, en realidad la falta de data unificada y actualizada es una constante en la gestión pública. Lo que hemos visto es, lamentablemente, un rasgo “normal” de nuestras políticas.
Por otra parte, la estrategia inicial de la entrega de bonos (que fue encargada al MIDIS) fue focalizar la entrega en la población más vulnerable. Esta idea, aunque inicialmente parecía pertinente, resultó ineficiente en la práctica, pues la elaboración de los padrones de hogares vulnerables demandó varios días extra de procesamiento de información en una coyuntura en la cual la población necesitaba el dinero con urgencia. Por ejemplo, el segundo tramo del Bono Independiente demoró dos semanas en hacerse efectivo desde su anuncio, el Bono Rural inició el pago más de un mes después de anunciarse y el Bono Familiar Universal tuvo que empezar a entregarse aún con un padrón incompleto, dos semanas después de que se firmara el decreto que urgencia que lo oficializó (BCRP, p.24). Esta demora tuvo como efecto que los miembros económicamente activos del hogar tuvieran que salir a trabajar, incumpliendo así el aislamiento social propuesto por el Gobierno. Recién tras la entrega de los tres primeros bonos (Bono ‘Yo me quedo en casa’, ‘Bono Independiente’ y ‘Bono Rural’), se decidió cambiar el enfoque de la política y priorizar la cobertura por encima de la focalización. Como resultado, se anunció la entrega del Bono Familiar Universal.
Pero no todo es malo: a pesar de estas demoras, la entrega de bonos por parte del Gobierno sí tuvo cierto efecto en el bienestar de los ciudadanos, pues permitió que una gran cantidad de hogares consiguiera productos de la canasta básica en medio de la emergencia sanitaria. Sin embargo, la evaluación de la política debe ser más estricta y debe comprobar si ha cumplido con los objetivos trazados: asegurar el flujo de la cadena de pagos y la estabilidad del sistema financiero, y permitir la viabilidad del distanciamiento social obligatorio.
Con respecto al primer objetivo, se puede afirmar que se logró parcialmente, pues es cierto que se logró inyectar liquidez a la población y, con ello, se pudo evitar una contracción aún mayor de la economía. Sin embargo, la entrega de bonos no ha logrado cubrir el total de la población objetivo (6.2 millones de hogares, es decir, el 70% del total). A esto se suma la demora en la entrega de los bonos y el hecho de que el monto entregado (760 soles) difícilmente ha podido alcanzar para cubrir todas las necesidades de un hogar peruano promedio durante el periodo de aislamiento social obligatorio decretado por el gobierno, que se extendió por más de 90 días. En ese sentido, no ha sido una política eficiente para lograr el primer objetivo.
Con respecto al segundo objetivo (permitir la viabilidad del distanciamiento social obligatorio), la manera como se decidió implementar esta política disminuyó en gran parte el efecto que debió tener en la población, a quien debió ayudar a cumplir con el distanciamiento social. Como ya se mencionó, la insuficiente cobertura del bono y la demora en su entrega causó que los miembros de una gran parte de hogares peruanos tuvieran que salir de sus casas y viajar en transporte público a sus centros laborales para poder generar un ingreso, precisamente lo que el Gobierno intentaba evitar. A esto hay que añadir factores sujetivos como el estrés generado en los hogares que no figuraban en ninguno de los padrones utilizados para la entrega de bonos, además de la sensación de caos debido a la falta de información sobre cómo cobrarlos. En este segundo objetivo, como se observa, la política de bonos no fue eficaz.
En cuanto a la participación de las entidades del sistema financiero, el Estado apostó por realizar la entrega de bonos a través de este sistema sin considerar que la mayor parte de la población peruana no encuentra incluida en él (solo el 43% de adultos tiene una cuenta en algún sistema financiero), lo rechazan (una gran parte de la población prefiere ahorrar dinero físicamente en sus casas) o se sienten rechazados por este (un 32% de la población rural se inhibe de solicitar un préstamo bancario solo porque piensan que no se lo darán). A esta actitud de la población también se suma nuestra deficiente educación financiera. Si bien el impacto que esta desconfianza y desconocimiento del sistema financiero ha tenido en la entrega de los bonos no es medible cuantitativamente, sí es lícito suponer que esta característica de nuestra población ha significado una barrera que dificultó la entrega de bonos, especialmente en zonas rurales.
Finalmente, sobre la participación de los medios de comunicación, podemos afirmar que el Estado, al realizar la entrega de bonos mediante dos instituciones y a través de cinco bonos distintos con cuatro nombres diferentes, colaboró con la desinformación y el desorden. Si bien se brindó información precisa a través de las páginas web de las instituciones del Estado, las brechas tecnológicas y digitales existentes en la población, especialmente en la población objetivo, ha significado una barrera adicional para poder acceder a los bonos del Estado, pues pocas personas podían acceder a estas plataformas web.
